In merito del disegno di legge “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, sono stati sentiti presso la Commissione Ambiente, Territorio, Lavori pubblici della Camera dei Deputati, l’Associazione Nazionale Costruttori Edili e la Rete Professioni Tecniche.
Il sistema degli appalti pubblici è in attesa dell’approvazione della nuova legge delega. Si tratta di un provvedimento di riforma dell’attuale Codice dei contratti pubblici che dovrebbe guidare pubbliche amministrazioni e operatori economici nella realizzazione delle infrastrutture previste dal PNRR.
Da più parti, infatti, è stata sollevata la necessità di rivedere i procedimenti che attualmente sono alla base degli affidamenti di lavori, servizi e forniture per velocizzare e snellire tempistiche e procedure.
Nuova legge delega appalti pubblici: l’audizione ANCE
Per l’ANCE, sentita presso la Commissione Ambiente, Territorio, Lavori pubblici della Camera dei Deputati, esistono delle criticità importanti nell’attuale sistema che devono essere risolte affinché le risorse del PNRR non vadano sprecate.
In questa audizione sulla nuova legge delega per gli appalti pubblici, sono stati oggetto di approfondimento alcuni aspetti particolari, tra cui:
Il regolamento. Secondo ANCE, risulta necessaria l’emanazione di un nuovo Regolamento attuativo, espressamente dedicato ai lavori pubblici, distinto da servizi e forniture, in cui recepire anche talune norme comunitarie. Occorre rendere cogente, già in sede di legge delega, la ridefinizione della disciplina secondaria mediante adozione di regolamenti attuativi distinti – uno per i lavori ed un altro per servizi e forniture – che tengano in considerazione le peculiarità delle diverse tipologie contrattuali;
Cause di esclusione-Illecito professionale. Per l’associazione, è necessario ricondurre la disciplina delle cause di esclusione di cui all’art. 80 dell’attuale Codice entro confini precisi che ne garantiscano una equilibrata applicazione, nell’interesse sia delle imprese che delle amministrazioni appaltanti. Andrebbe altresì precisato, sempre in un’ottica di chiarezza e oggettività delle regole di partecipazione, che l’esclusione di un concorrente non possa poter essere disposta sulla base di valutazioni meramente soggettive dei fatti contestati ed in assenza di qualsivoglia certezza sulla loro fondatezza, prevedendo che il “mezzo adeguato” alla comprova dell’illecito dovrebbe essere sempre rappresentato da un accertamento giudiziale almeno di primo grado;
Concessionari autostradali ”senza gara”. Per l’ANCE è positiva l’introduzione di un criterio di delega volto a disciplinare, tra le altre cose, le concessioni in essere alla data di entrata in vigore del nuovo Codice affidate “senza gara”, con l‘obbligo per tali soggetti, secondo criteri di gradualità e proporzionalità e tenendo conto delle dimensioni e dei caratteri del soggetto concessionario, dell’epoca di assegnazione della concessione, della sua durata, del suo oggetto e del suo valore economico, di affidare a terzi, mediante procedure di evidenza pubblica, parte dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle medesime concessioni. Sul punto, tuttavia, occorre chiarire definitivamente che la nuova disciplina delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del nuovo Codice, che dovrà tenere conto dei principi espressi dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 218 del 23 novembre 2021, non riguarderà i concessionari autostradali “senza gara”, rispetto ai quali continuerà ad applicarsi la disciplina prevista dall’articolo 177 del decreto-legislativo n. 50/2016. Sussistono fortissimi dubbi, infatti, in merito al fatto che la sentenza della Corte Costituzionale n. 218/2021 – che ha censurato l’articolo 177 nella parte in cui obbligava i concessionari ad esternalizzare l’80 per cento dei contratti di loro competenza, potendo realizzare in house (se pubblici) o attraverso imprese collegate e/o controllate (se privati) la restante quota – abbia riguardato anche i concessionari autostradali, che quindi si ritiene continuino a soggiacere alla diversa quota del 60/40.
Revisione dei prezzi. Sul punto, secondo ANCE, vi è la necessità di prevedere un meccanismo revisionale “a regime”, attraverso il quale riconoscere alle imprese gli incrementi eccezionali intervenuti e ricondurre i rapporti negoziali nel perimetro dell’equilibrio sinallagmatico.
La revisione dei prezzi durante l’esecuzione del contratto, infatti, è uno strumento necessario per mantenere costante l’equilibrio sinallagmatico tra i contraenti, talché non può essere rimessa alla sola scelta unilaterale delle stazioni appaltanti, ma dovrebbe essere resa obbligatoria, in presenza di condizioni obiettive. Positiva, quindi, è l’introduzione nel DDL in esame dell’obbligo per le stazioni appaltanti di prevedere un regime obbligatorio di revisione prezzi, eliminando però la circostanza che tale meccanismo scatti al verificarsi di “particolari condizioni”, per renderlo idoneo a garantire in generale la sostenibilità dei contratti durante tutta la fase di esecuzione;
- Potenziamento degli strumenti di ADR. Il contenzioso, sia in fase di gara che in quella esecutiva, rappresenta una delle criticità generale del sistema di realizzazione dei lavori pubblici.
Si sottolinea l’importanza di potenziare gli strumenti di tutela alternativi al contenzioso giudiziario, nell’ottica di risolvere in tempo utile eventuali contenziosi che dovessero originarsi in sede di esecuzione dei lavori. In questo contesto, per ANCE l’istituto del Collegio Consultivo Tecnico rappresenta una delle più importanti novità introdotte da ultimo, per addivenire in tempi rapidi al superamento delle controversie che possono sorgere in corso d’esecuzione, e cosi giungere celermente alla realizzazione delle opere. È interesse generale, pertanto, che tale strumento diventi pienamente operativo e trovi un’applicazione generalizzata per tutti gli appalti di lavori, senza distinzioni in ragione degli importi, anche perché la stragrande maggioranza dei contratti pubblici affidati in Italia sono di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria.
- Qualificazione imprese. Per l’associazione, occorre perfezionare la qualificazione delle imprese, al fine di garantire l’accesso al mercato di soggetti realmente idonei. L’attestazione SOA è condizione necessaria per partecipare alla gara ma, di fatto, non è più sufficiente. Spesso, infatti, vengono richiesti ulteriori requisiti di consistenza di personale al momento della gara, oltre che di lavori identici/similari a quelli base d’asta. Dovrebbe quindi essere previsto un “sistema di qualificazione nazionale unico”, anche di natura pubblicistica, che abiliti le imprese a partecipare alle gare di appalto, almeno in una determinata fascia d’importo.
- Snellimento della fase “a monte” dei lavori pubblici. La legge delega sul punto risulta molto positiva poiché parla di semplificazione delle procedure di approvazione dei progetti, anche mediante eventuale riduzione dei livelli progettuali, considerato che oggi le cd. “procedure a monte della gara” risultano altamente complesse e in grado di ritardare notevolmente la cantierizzazione delle opere. Per ANCE è fondamentale lo snellimento delle procedure di approvazione dei progetti delle opere pubbliche – che attualmente si basano su tre livelli successivi di progettazione ciascuno oggetto di un autonomo procedimento approvativo – rafforzando su ciascun livello la funzione di raccordo, semplificazione e coordinamento che lo strumento della conferenza di Servizi è chiamato a promuovere e tutelare.
Nuova legge delega appalti pubblici: l’audizione RPT
La Rete Professioni Tecniche (RPT) ha espresso la propria condivisione per il progetto di riforma presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili, poiché considera primaria la necessità di adeguare il settore dei contratti pubblici all’evoluzione della giurisprudenza nazionale ed eurocomunitaria e soprattutto alle recenti esigenze di semplificazione e accelerazione delle procedure.
Tuttavia, la RPT ha presentato una serie di emendamenti che mirano al raggiungimento di obiettivi specifici.
Il primo è quello dell’affermazione della centralità del progetto.
Viene ricordato, infatti, che attualmente in Italia l’incidenza dei costi dei servizi tecnici sul costo totale dell’opera risulta del 17,4%, contro una media europea ben al di sopra del 20%.
Lo stesso fatturato italiano del comparto dei Servizi di ingegneria e architettura risulta essere più basso della media europea (13,9% contro i 18,3%). A fronte di tutto questo, i costi e i tempi di realizzazione delle opere nel nostro Paese sono più alti della media europea.
Serve, quindi, una semplificazione ed armonizzazione delle norme in materia di affidamenti appalti pubblici e concessioni e nello specifico: introdurre all’interno del codice dei contratti una disciplina specifica relativa ai servizi di architettura e ingegneria;
valorizzare la qualità del progetto e la contestuale autonomia del progettista rispetto all’impresa esecutrice lavori;
definire i casi in cui è possibile ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, limitando il ricorso all’Appalto Integrato ai soli casi in cui può essere utile l’apporto dell’impresa nella fase progettuale esecutiva, limitandone il ricorso a lavori caratterizzati da notevole e complesso contenuto tecnologico il cui valore superi il 70% dell’importo totale dell’opera; favorire la promozione di procedure di selezione per l’affidamento dei Sia e di altri servizi tecnici che puntino non più su elementi quantitativi come la riduzione del tempo e del prezzo; prevedere l’istituzione di un fondo per le fasi preliminari alla progettazione, i successivi livelli di progettazione e il controllo dell’opera; prevedere misure tese a contenere il ricorso alle varianti del progetto in corso d’opera.
Semplificazione normativa e maggiore apertura al mercato
Altro importante obiettivo è la semplificazione normativa che va realizzata attraverso i seguenti punti: eliminare ogni forma di regolamentazione superiore ai livelli minimi previsti dalle direttive europee; razionalizzare il quadro normativo in materia di appalti pubblici e concessioni, con spiccato riferimento alle procedure sottosoglia; snellire le procedure per l’accesso ai finanziamenti, al fine di promuovere la più ampia partecipazione delle PPAA ai bandi, consentendo l’ammissione ai finanziamenti con il Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica;
utilizzare i professionisti ordinistici nell’emissione dei pareri sui progetti, nella logica della sussidiarietà.
Al fine di ridurre il contenzioso amministrativo, gli emendamenti della RPT si propongono di: prevedere nella realizzazione del quadro normativo delle procedure di affidamenti di appalti pubblici e concessioni l’impossibilità di ritardare o rinviare la stipula del contratto e di sospendere l’esecuzione delle opere, fatta eccezione per motivi legati a norme penali ed antimafia; estendere ai contratti di appalti e concessioni sotto soglia fino a 1 milione di euro l’obbligo della costituzione del collegio consultivo tecnico anche in fase antecedente alla esecuzione del contratto come strumento istituito con funzioni di assistenza per la rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto stesso. Infine, la RPT ritiene necessario raggiungere una maggiore apertura del mercato, attraverso le seguenti direzioni di intervento: prevedere nella revisione del sistema di qualificazione degli operatori economici l’eliminazione di requisiti di qualsiasi natura che si basano su limitazioni temporali; migliorare le condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici e delle concessioni degli operatori economici di piccole e medie dimensioni evitando il ricorso ad ingiustificati requisiti quantitativi e promuovendo la divisione in lotti funzionali e prestazionali.
